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标题: 为了国家的统一：中国财政转移支付的政治逻辑 [打印本页]

作者: szszsz 时间: 11.3.2006 19:01
<a href='http://220.194.54.104/bbs/dispbbs.asp?boardID=4&ID=39947&page=1' target='_blank'>http://220.194.54.104/bbs/dispbbs.asp?boar...ID=39947&page=1</a> 王绍光 　　 　　本研究的重点是中国，一个目前尚未面临急迫分裂危险的国家。但这个国家有过悲惨的历史。自公元前221年秦始皇第一次统一中国以来，这个国家一直处于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中国还曾被封建军阀分割。本文的目的是试图揭示在中国决策者分配财政转移支付时对国家统一的考虑占了多大分量。我们采纳的一套跨地区数据覆盖了中国大陆所有的31个省市单位。所采用的技术是最小平方多重回归法。人均接受转移支付的测度变量以可能影响中央决策者的因素为基础进行回归。在我们看来，这些因素不可能脱离政治影响的过程。我们的一个关键假设是，中央政府的政治家们是按照他们的偏好顺序分配财政转移支付的，其中维护国家统一压倒一切，没有国家统一，他们的政治前途将归于黯淡。当然，我们不能得出规律说他们首当其冲资助的就一定是那些税收低、社会经济需求更多的地区。为了探知决策者在多大程度上考虑公平性，我们的模型中将社会需求指示变量作为独立变量。各省的要价能力的测度变量也在其中，因为所有的省政府都想获得尽可能多的中央财政转移支付的假定是合理的。本研究发现了有力的证据证明国家统一的重要性在政治精英考虑财政转移支付分配过程中居于首位。 　　一、中国财政的不平衡 　　政府间的转移支付只有在一种情况下是正当的，即是在下一级政府之间在生产标准公共服务方面确实存在着能力和成本上的差距。于理，差距越大，财政转移支付越不可或缺。 　　幅员达960万平方公里的中国是世界第三大国。由于面积庞大，不可避免存在着地理位置、资源禀赋、经济活动部门在空间分布和社会经济发展水平上的差异。既然地区经济不平等，则财政的不均衡就是必然的：低收入地区或许不能向其居民提供高收入地区居民当然享有的标准公共服务。在此情形下，贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等，其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。 　　今日中国的财政不平衡到底有多严重呢？1998年，中国31省市的人均GDP 的差异相当之大。中国最穷的省——贵州，官方登记的人均GDP为2342元，仅为全国平均水平(7373元)的31.8%，中国最发达的工商业中心——上海，人均GDP 为28253元，几近全国平均水平的4倍，是贵州的12倍多。人均预算收入的相对差更为惊人。人均收入变异系数(标准差除以均值)远高于人均GDP 的变异系数。值得注意的是，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP 的不平衡程度。很显然，应当要有中央政府的财政转移支付来帮助减少省际间的财政不平衡。由于中央的财政转移支付，三个关键领域(教育、行政管理、法律和治安)的公共支出差距才没有像收入差距那么大。但在另两个公共支出关键领域(健康和首府建设)上差距要大一些。若按照国际标准，人均预算支出上的不平衡则无论在哪个领域都很大。虽然中国的中央财政转移支付在进步，却还很不够，或者说财政转移支付的规模太小，尚不足以缓解省际间的不平衡。由此，很自然我们要问，哪一个地区比别的地区接受了更多的中央财政转移支付，原因是什么。在回答问题之前，有必要简要介绍一下政府间的转移支付渠道。 　　二、中国的政府间转移支付 　　在毛泽东时代，中央政府几乎是全面控制了资源分配。财政系统的安排使得富裕省份必须将其收入的很大一部分上交给中央政府，而穷困省份则被允许"留存其所有收入，并从中央政府获得额外的直接补助。"通过行使再分配的权力?中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现。 　　在经济改革的开始15年，中国中央政府的财政转移支付分配能力变得十分微弱。在1980年至1993年间，所有的省级政府，无论穷富，都在财政合同系统的约束下，被迫在财政上日趋独立。税收的征取和支出都在辖区之内进行。因再不能得到来自富裕省份的财政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。结果省际间的财政差距更加严重。富裕省份的税基大，所以有更多的预算资金进行直接投资，或者给予潜在投资者更多的税收减免。同样的财政自治对于贫穷省份却成了坏事。中央资助减少了，贫穷省份就连维持政府日常运转和基础的公共服务，如健康、教育所需的资源都难以为继，更别提生产性投资了。 　　到1990年代早期，越来越多的人开始关注中国沿海发达地区与内陆落后地区日趋扩大的收入差距，人们担心差距的扩大最终可能导致国家分裂。为了缓和危险，中国于1994年初改革了财政体系。新的系统被称作分税制。一个明确目标就是要恢复中央政府的再分配能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份。 　　1994年后的在中国中央政府和省级政府之间的财政流可以分为四种。 　　返还收入：如果严格按照新的规则，所有省份的收入都会降低，因而在引入1994年的系统时，中央政府向各省保证，中央将补偿各省为采纳新系统所作的牺牲。由此计算出了每个省接受新系统的净损失。之后，每个省将按下式计算其应接受的补偿(或收入返还)额：Rt=R0＊(1+0.3＊Gt)t 其中Rt是第t 年的中央财政补偿；R0是各省第一年的净损失值，或者说是补偿基数；Gt是该省第t 年VAT 和消费税的平均增长率；t 是指引入新系统后的第1年，第2年，第3年，第……年。既然设计"返还收入"机制的主要目的是为了补偿，以使各省接受新的系统，那么它的分配就不可能遵照公平原则。 　　旧系统的补助(或上交)：即使在1994年后，在旧的系统下经谈判达成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者继续上交一定数量的当地税收给中央政府，或者继续从中央政府接受一定数量的补助，一如94年之前。唯一的区别在于，现在上交盈余或接受补助的数额是一次性固定的。通常，一省所接受的补助不再通过中央金库。只有山东是例外。在其他30省市中，16个属接受者，14个为上交者。前者包括8个少数民族聚居区(西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南和贵州)和其他穷省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、广东和辽宁全都属于后一类型。如此，这个机制就包含了财政平衡的元素。但是，这一机制的重要性将随着时间流逝而削弱，因为这种转移支付的规模相对于日益增长的公共支出来说会显得越来越小。 　　新系统的补助(或上交)：这些补助之所以被称为"新的"系因其引进时间在1994年以后。此目录下的所有转移支付都被用于特殊目的，譬如救灾补助，对特定地区的补助(如北京、重庆、新疆和延安)，对特定项目的补助(譬如教育、环保和工业重组)等等。 　　过渡时期的转移支付：最早于1995年引入，这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。不同于其他的"新系统的补助"，它是唯一的基于公式计算的转移支付类型，转移支付的分配由有关省份的财政能力和财政需求的客观量度来决定。 　　中央对各省的净转移支付通过从中央对省政府的转移支付总量中减去该省交给中央国库的税收额计算。1998年，这一数额达到2724亿元，占中央当年收入的一半左右，占中国当年GDP 的3.4%.中央给地方的转移支付主要以"返还收入"的形式，实际上是地方分权，中央只有很小的自由裁量权。如果扣除"返还收入"，净的中央转移支付额只有650亿元。至于最具有再分配性质的"过渡时期转移支付"，其规模仅有60亿元，实在是微不足道。 　　既然不同形式的中央补助具有不同的性质，那么区别两种净中央转移支付的概念就很有必要，一种包括"返还收入"，另一种不包括。 　　净转移支付Ⅰ=返还的收入+旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交净转移支付Ⅱ=旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交本研究的因变量是人均净转移支付Ⅰ和人均净转移支付Ⅱ。 　　三、决定政府间转移支付的关键因素 　　理论上，中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上，政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程，恰如民主选举社会中一般。即使中央的决策者不依赖选举和再选举，他们也会如任何地方的同行一样，时刻关注自己的政治合法性和政治生命。省级领导也不例外。出于对政治稳定性超乎寻常的关注，中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者，压制可能的威胁者。同样，省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。为此，要描述出决定中国中央政府财政转移支付的关键因素，一个人就不仅要考虑伦理和经济的因素，还须考虑政治的因素。 因此，本研究采纳了三种类型的独立变量。 　　中央决策者对公平的考虑 　　人均GDP.这是财政能力大小的决定性指标。财政不平衡的主要渊源就在于财政能力的不对称，反过来又影响了收入分布的不对称。人均GDP低的地区，财政能力也低。如果中央的决策者分配财政转移支付的目的是减轻财政的不平衡，拉平财政的基础，那么回归系数就应当是负的。 　　人均受灾成本。中国是一个容易遭受自然灾害的国家。在每一个特定的年头，总有一些地区会比其他地区遭受更大的损失。中央的决策者如果考虑到这一因素，那么回归系数就应为正。 　　农业在地区经济中所占份额。这是一个显示不发达的参数。如果中央政府的财政转移支付目标是资助不发达地区，那么回归系数应为正。依赖比例。这一比例是指低于和高于工作年龄的人口比例。它是财政需求的一个指示参数。依赖性人口比例高的地区应当会接受更高的人均财政转移支付。 　　人口密度。这是社会服务单位成本的决定因素。财政不平衡可能是收入基础上的差异所致，也可能是服务的单位成本上的差异所致。可能有很多环境因素影响了服务的成本。人口密度只是其中之一。不难推测，人口密度越低的地区，传递任何水平的服务成本都会更高。如果中央的政策是为了补偿成本上的差异，那么回归系数应当为负。 　　中央决策者的政治考虑 　　少数民族的人口比例或一地是否为自治区域。非汉族居民聚居的地区可被视为是易于培育分裂情绪的地区。如果能找到一个显著的回归系数，我们或许就能得出结论说，中央政府以转移支付为手段来安抚最可能产生麻烦的地区。 　　劳动争议的情况。这是社会稳定的一个指示参数。如果社会稳定是中央领导者的主要关注点，那么回归系数就应当为正。 　　地区的要价能力 　　在政治局的席位。这是一个虚变数，政治局是中国最有决策权力的机构，如果某省在政治局有一个席位，则赋值为1，其他省则为0.如果该变量的回归系数显著为正，就说明在中国确实存在各为其政的分配方式。 　　人口多少。相比不到1000万人口的省份，北京更可能会在一个有5000万或更多人口的省份面前让步。 　　按省级GDP 计算的经济规模。这是要价能力的另一个决定性因素。经济权力大的省拥有更大的政治筹码，更易得到更高的人均财政转移支付数额。 　　四、结果 　　在本部分，我们将对中央一省级政府间的财政转移支付进行回归分析。因变量是人均转移支付Ⅰ和人均转移支付Ⅱ，如第二部分所定义。独立变量是前面所列示的那些变量。由于还没有清楚的模型，下面的回归报告与其说是一个检验理论的尝试，不如说是一个探索性的工作。它们的作用在于，揭示中国政府在考虑财政转移支付的时候，在多大程度上被经济和伦理的考虑所主导，又在多大程度上对政治的考虑压倒了对经济和伦理的考虑。 　　表1说明了两个因变量各自的线性回归结果。在两种情况下，标注为(a )的列指的是包括了理论上相关的各种指示参数的回归系数。而标注为(b )的列指的是排除了所有不显著提高回归质量的独立变量(由0.10水平上的F 测试结果来判断)之后得出的简单回归。 　　表1的回归(1a)指的是以人均财政转移支付Ⅰ为因变量的结果。从中可得出三个判断。首先，公平性考虑没有在分配财政转移支付Ⅰ的过程中起到作用。5个变量中的4个都给出了"错误"信号。财政转移支付Ⅰ与"人均GDP"和"人口密度"正相关，与"农业在经济中的比重"和"依赖人口比例"负相关。换句话说，越富的地区，人口密度越高的地区，人均财政转移支付越高。那些经济不发达的省份，依赖人口比例越高的地区，得到的人均财政转移支付反而越低。况且，五个变量没有一个在统计上显著。 　　其次，政见压力也没有在中央的财政转移支付分配中起作用。三个测度能力的变量中有两个显示了"正确"信号。政治局席位和GDP (测度该省经济地位的重要性)与人均财政转移支付均呈正相关。只是没有一个达到统计上常规的显著水平，都在0左右。另一个测度省级要价能力的变量——人口则与人均财政转移支付负相关。人口越少的省份反而得到更高的人均财政转移。这一变量在统计上也不显著。 　　第三，回归(1a)最惊人的结果是测度中央决策者政治考虑的两个变量具有很高的显著性。有关民族的变量的正系数具有很高的统计显著性(p=0.000)。非汉族人口比例越高的省，得到的人均财政转移支付越高。有趣的是，人均财政转移支付与测度社会稳定性的变量("劳动争议/人口的情况")负相关。为了安抚相对不稳定的省份，中央分配给他们更多的人均财政转移支付，但"劳动争议"严重的省份则不然，他们实质上甚至遭到了惩罚。中央的决策者似乎偏爱那些能维持社会稳定的省份。其实，以财政上的让步奖励有问题的省份在政治上是不明智的。 　　排除掉没有通过F 测试的变量后，回归(1b)只剩下两个变量。省级的民族构成显著性很高。另外一个是人均GDP ，与人均财政转移支付仍呈正相关。考虑到"返还收入"占了财政转移支付Ⅰ的四分之三，这一现象就很平常了。如前文所说，"返还收入"是1994年以前的财政体系遗留下来的制度，其分配不由公平性原则来主导。由此，富裕的省份从北京获 取的人均"返还收入"非但未减少，反而更多了。 　　现在，让我们转而讨论财政转移支付Ⅱ。很显然，回归(2a)在所有的方面都与回归(1a)多少相似，除了人均GDP系数以外。虽然人均GDP 与人均财政转移支付Ⅰ正相关，却与人均转移支付Ⅱ负相关。这意味着决策者在"返还收入"之外对公正性作了更多的考虑。但是，人均GDP 却与人均财政转移支付Ⅱ之间负相关并具有统计上的显著性。更重要的是，测度政治考虑的两个变量在回归(2a)中仍然高度显著。在回归(2b)中也一样。这显然证明了决策者在分配财政转移支付Ⅱ时对政治的考虑超过了其他任何因素。 　　中国的省级政府在将财政转移支付分配给县级政府时也基于同样的政治逻辑。 　　总之，从表1的回归结果来看，我们可以得出三个明显的结论。首先，公正性考虑在中央与省之间的财政转移支付过程中作用甚微。其次，与传统的智慧相反，财政转移支付中涉及的要价空间极其微小。第三，财政转移支付最重要的决定因素是决策者的政治考虑，特别是对国家统一的考虑。 　　五讨论 　　财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。但财政转移支付的决定性因素却各不相同。有的国家(如美国)欣赏有条件(或者是特殊目的)的拨款，其他的国家(如加拿大)则偏好无条件(或者一般目的)的拨款。无条件拨款居于主导地位的地方，财政转移支付按照某种精心设计的公式来计算，将政治干预的可能性降到最小(如德国)。当分配一般目的 的拨款规则不明朗时，就存在很大的要价空间(如印度和俄罗斯)。有条件拨款居于主导地位的系统则提供了一个完美的制度环境以便于展开各为其政的政治角逐(如美国)。 　　在中国，一般目的的财政转移支付占总财政转移支付的主要部分。不过，一般目的的财政转移支付的总量里包含了"返还收入"，"返还收入"的分配一般按照特定的公式计算得出来。即使这些公式没有反映平等原则，他们也限制了讨价还价的范围。旧的拨款和上交也是如此。无疑所有测度要价能力的变量都几乎没有解释能力。 　　如上文所述，设计"返还收入"的初衷实际是为了保护地方的既得利益，而不是为了缩小日益严重的地区差距。这解释了为什么很难找到中央向低收入地区分配财政转移支付的事实依据。在某种意义上，似乎可以很公正地说，就财政转移支付的问题，中央的决策者没有多少任意施为的空间。很多财政转移支付分配已经既定。问题是，在他们可以控制的范围之内，又是什么应该优先考虑。前面部分的分析说明国家的统一也许是他们最为关切的。 　　这一点无疑是个新发现。在对1978-1992年间财政转移支付的一项研究中，Martin Raiser已经发现，所有穷省都得到了数量不等的补助，但最穷的省份却并未必然得到最高水平的补助。补助水平最高的是那些非汉族人口为主的省份，尽管他们的收入水平超过了那些最穷的省份。这个发现促使他开始怀疑中国的财政转移支付更可能是由政治考虑驱动，而不是公正性考虑。本研究可以说为他的猜想提供了系统性的证据。 　　那么，为什么国家统一在中国财政转移支付的分配中具有如此显著的意义呢？ 　　中国是一个有56个民族的多民族国家。汉族人口占人口的91%，是多数民族。其他的人口则分为55个民族。少数民族的对中国的长期发展和国家安全的重要性与他们的人口比重是不成比例的。 　　首先，尽管人口比例很小，中国少数民族的数量却很庞大。虽然只占总人口的9%，绝对数量实际上超过了诸如德国、法国和英国这样的欧洲大国。很少人认识到中国其实是世界上穆斯林人口最多的国家之一，其数量近2000万，比阿拉伯联合酋长国、伊拉克、利比亚和马来西亚都要多。 　　第二，少数民族的数量增长比率超过了汉族。虽然汉族人口总量在1982年到1990年间增长了10%，但少数民族的人口总量增长了35%，从6700万增加到9100万。对1995年的总人口的1%所作的一项样本调研表明，有1亿846万人属于少数民族，占全国总人口的8.98%，较之1990年的数据上升了0.94%.如果少数民族继续保持这样的人口增长率，到2080年，其总人口将达到8亿6400万。 　　第三，少数民族分布的地区极广。每个省、自治区和直辖市和多数县级单位都有少数民族。不过少数民族主要聚居于中国西部，覆盖了中国近三分之二的国土。 　　第四，少数民族的主要聚居区资源大多很丰富。西北地区富有煤(中国的主要燃料)，西南地区有无限的水电潜力。青海柴达木盆地有大量天然气，新疆塔里木盆地又有油又有气。黄金和其他金属矿在西藏、贵州和云南都很富饶。能源是中国未来发展的瓶颈。西部地区看来掌握着未来的钥匙。 　　最后，中国的少数民族主要生活在边疆地区，如北部的蒙古人，西部的维吾尔和藏族人，西南的壮族、彝族和白族。换句话说，中国的边疆主要由少数民族居住着。在新疆、西藏、内蒙古、云南和广西的很多边疆地区的县乡，当地人口的90%以上都是少数民族。从安全角度考虑，这些地区对中国国防的前哨具有巨大的战略价值。 　　正是认识到了少数民族的正式地位及其战略重要性，中国划分了四级行政自治机构，包括5个自治区，30个自治州，120个自治县(在内蒙古等地，又称自治旗)，1200多个自治村。虽然这些自治地区对当地事务并不享有真正的政治控制，但身为少数民族却拥有自治地区的事实总是令人愉快的，那些确认为少数民族的团体能够通过各种实际的项目获得利益。最明显的特权有发言权，学习本族语言的权利，宗教信仰自由，以艺术和流行文化形式表达各自文化差异的权利，生育更多子女，子女获得更多的教育机会，获得公职的更多机会，更重要的是，纳更少的税，接受更多的补助。 　　1980年以前，自治地区对财政转移支付的依赖性很高。居住在贫困地区的汉族居民的依赖性也是如此。从1980年代早期开始，财政转移支付的额度实质上减少了。结果，贫困地区不复能得到以前那么多的财政转移支付。当然也有例外。如Martin Raiser 在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受财政转移支付多的省都是少数民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究显示了这种分配模式的连续性。 　　促使决策者青睐少数民族的是一种强烈的希望维持国家统一的愿望。在中国人的灵魂深处，人们非常惧怕国家分裂。中国现在是一个统一的国家，没有任何导致分裂的紧迫危险，而领导人连任何分裂的可能都不希望看到。 　　使中国领导人高度关注的事情有两个方面。首先在沿海以汉族为主的地区和西部少数民族主要分布的地区之间，经济差距持续扩大。中国以市场为导向的改革更是扩大了业已存在的差距。几乎没有迹象表明东部的繁荣渗漏到了西部，中央的决策者完全有理由担心这种不平衡会对久已存在的不同民族、语言和文化之间的怨恨火上加油。其次，在中国边疆地区，特别是新疆和西藏存在的分裂活动和民族动荡，构成了北京的另一重烦恼。特别是中国中亚边境上新出现了几个国家，促使中国更多地关注分裂情绪是否会扩散到中国的穆斯林地区。北京的挑战是如何让少数民族确信与中央政府合作比分裂出去对他们更有利。为此，中央的决策者必须考虑少数民族的利益。财政转移支付是一个平抑民族或宗教独立情绪(无论真的还是潜在的情绪)的工具。这是中国政府愿意甚至很高兴接受的东西。事实上，不管财政转移支付问题何时发生，中央政府从不厌烦地一再强调民族地区应当被优待。省级政府也照此办理。 　　财政转移支付分配中的政治考虑非常明显。8个少数民族聚居的省份，当地人均的自创收入通常比其他省份要低。由于中央的财政转移支付，8个省份的人均支出则总是远远高于除北京、天津、上海和广东外的其他地区。更有趣的是，在分配财政转移支付时，中央政府似乎给予最容易受到民族分裂影响的省份，如藏族人和穆斯林居住的地区(西藏、新疆, 青海和宁夏)以绝对优先权。另一方面，少数民族几乎不生事端的省份，如广西和贵州，在北京考虑财政转移支付时就没有那么受重视。 　　结论 　　财政转移支付往往被假定是按照公正性原则进行分配的。但政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。本研究揭示了中国的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑。中央政府的决策者们对国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付决策。结果，非汉族人口多的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支 付，即使前者的人均GDP 高于后者。例如，有十个省份的人均GDP 都低于新疆，但新疆接受的人均财政转移支付数额是那十个省份的好几倍。对此的唯一解释只能是新疆的非汉族人口占多数。更惊人的是对陕西、甘肃和宁夏所作的比较。在中国，这三个省连在一块，统称陕甘宁地区，三省在所有方面几乎都一样，除了一点：宁夏是中国最大的穆斯林聚居区，而陕西和甘肃是汉族文化的发祥地。这一区别至关重要，它解释了为什么宁夏每年接受的人均财政转移支付比两个邻居都高，尽管事实上宁夏的人均GDP 更高一些。 　　这一发现是否意味着北京不关心地区不平衡问题呢？也许不是，毕竟，日益扩大的地区差距，即使同是汉族居住的省份之间的差距也会削弱国家的政治稳定性。问题是，中央政府完全没有足够的可供处置的财政资源来解决这些问题。1998年，政府收入(包括省级上交)只占GDP的7%，远低于多数国家的比例(20%以上)。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府处置。1994年的财税制度要求中央政府"返还"其收入的固定份额(1998年为38%)给各省。剩下的部分远不敷中央政府自己的基本支出。为了给省级政府以转移支付，中央政府被迫大举借债。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔细排定优先顺序。北京认为最可怕的前景是当地区不平衡与民族和文化差异交织在一起的噩梦出现。因此，分配有限财政转移支付的绝对优先权就落在安抚民族和宗教团体上面，尽管伴随着使汉族人口为主的穷省倍受打击的风险。在此意义上，财政转移支付确实成了国家统一付出的代价。国家统一需要代价，但是在中国决策者看来，这个代价是值得的。

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