四中全会将讨论依法治国 法治须党政一制

有容乃大

定于今年10月召开的中共十八届四中全会将专题讨论依法治国，这引起了外媒的广泛热议。《联合早报》赵琬仪8月31日报道称，这是中共首次在中央全会上针对法治建设进行专题讨论，中国人乃至国际社会都在期待“依法治国”、“依法治党”措施。

　　受访的中国学者分析称，去年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，当中绕不开的法治问题显示：在坚持中共执政的前提下要推进依法治国，必须明确提出党规党法与国家法律的关系，若不能落实以法治为基础的制度建设，中国的发展瓶颈将难以突破，经济、社会、文化的现代化也难持续。

　　中国改革开放30多年来的法治建设，重点是在立法工作方面，对现在和未来的法治建设的重心，则将转移到如何使中国社会从上到下知法守法。

　　在1978年十一届三中全会上，中共中央提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字方针。经历了30多年的改革开放，2011年时任全国人大常委会委员长的吴邦国在一次座谈会上宣布，“由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依”。

　　据官方统计，截至2010年底，中国制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，实现了“有法可依”的目标。然而，中国法治建设仍面临如何落实“有法必依”的挑战。

　　去年11月举行的中共十八届三中全会，新一届领导人提出“全面改革60条”，以推进国家治理体系和治理能力现代化，其中“推进法治中国建设”占了五条改革项目。针对实践法治，表明“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

　　朱景文教授：法律须具备长期稳定性

　　中国人民大学法学院教授朱景文接受本报采访时分析，建设法治中国现在面临最主要的问题是，虽然中国特色法律体系已经形成，但在现实中很多情况却是“有法不依、法律形同虚设”，服从于领导人的意志，选择性地使用法律，令人质疑执政者的治理能力。

　　他进一步说明，中国过去的制度还不健全，为了抓住经济发展的机遇而“良性违宪”的情况不时发生，但是现在制度已经建立起来了，如果人们还不按照制度办事，随意突破法律的限制，那么已经取得的政治、经济、社会、文化等方面的发展，便难以长期维持下去。若要保障制度稳定，就需要法律作为制度的基础，而且法律必须具备长期的稳定性，不能因领导人的喜好转变而转变。

　　王晨光教授：通过法律制度制约权力系首要问题

　　清华大学法学院教授王晨光受访时也指出，中国法治建设面对的首要问题，正是怎么使执政党和政府按照党章和宪法行使权力，即怎么通过法律制度制约权力。

　　他说：“我们希望四中全会能够在制度建设上提出一些比较重大的举措。因为现在一般地讲依法治国，讲权力要受制约，已经解决不了问题，需要在制度上推进。”

　　过去一年，中共中央纪委反腐败工作“苍蝇老虎”一起打，成绩显著。王晨光认为，中纪委办案效率有所提高，归功于中共加强了中纪委相对独立办案的权力。由此推论，同样的在政府系统内，也可以探讨建立一个独立于各级政府之外的制度，对政府的权力进行监督。

　　中共总书记习近平：党须在宪法和法律范围内活动

　　在考虑如何建立法律制度约束执政党和政府的权力时，受访的学者强调，必须厘清执政党的党规和国家法律之间的关系。

　　朱景文分析，中共党纪并不包含在国家的法律内，仅适用于党员。然而，中国这一年的反腐败工作说明了执政党内的中央纪委较政府的监察系统，发挥了更大的作用。

　　他进一步解释，从实际发挥作用的角度看来，对于“依法治国”的“法”可以采取更广义的理解，推进国家治理体系的过程中，除了法律，也要把中共党纪党法考虑在内。

　　王晨光则指出，要在中共和中国政府两套制度之间，找到理想的结合需要一段时间，不可能照搬外国的制度。创新设计一个新的制度过程中，新旧制度会并存一段时期，逐步过渡，过程非常考验领导人的政治魄力和政治智慧。

　　事实上，中共总书记习近平今年2月就全面推进依法治国主持集体学习时表明，作为执政党，要把党的领导贯彻到依法治国全过程。他要求，“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律”。就连考察官员的政绩，也要把能不能依法办事、遵守法律纳入评核条件。

　　学者认为，新一届中共领导人透过强调法治思维，提高运用法治方式的执政能力，将为党规党纪和国家法律相结合建立基础。

　　强世功教授：通过党内法治带动国家法治

　　北京大学法学院教授强世功向本报记者指出，中共十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力的现代化，这包含了提高执政党驾驭法治的执政能力，以适应国家治理现代化的要求。

　　他指出，党和政府拥有广泛的权力和庞大的资源。法治的目标乃是约束权力，实现社会正义。因此，执政党“依法执政”与政府“依法行政”就应当成为中国法治的核心内容。中共的政策、国家的法律和政府的公共行政乃是实现社会正义的主要渠道，而司法诉讼在实现社会正义中仅仅起辅助性作用，因此，不能把法治建设的重心集中在司法改革的具体细节问题上。

　　对于党法和国法如何结合，强世功的意见是，将党规党法的地位提升，以党内法治带动国家法治。

　　他认为，中国法治不能仅仅关注国家法律，而应当关注中共党规党法及其他社会规范，特别要把党规党法提升到国家法治建设的战略地位上。

　　在这种法律多元主义的背景下，如何做到党规与国法不相互冲突？他进一步说明，执政党明确地提出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”，而党规党法对党员和党的领导干部要求比国家法律对一般民众的要求高出很多。如果党员干部严格遵守党规党法，也就不可能触犯国家法律。比如新一届领导人提出的“八项规定”就包含了比法律要求更高的道德戒律。因此，强调党遵守党规党法，既是依法治国的要求，也是以德治国的要求。

　　他认为，党规党法中的许多内容实际上是现代的“礼”，是国家精英应当遵守的道德规范。强调党规党法与国家法律相结合，实际上是在中国古典的礼法传统和社会主义的政法传统的基础上，重建新的礼法传统。然而，过去30多年，中共强调了“法”的重要性，但忽略了“礼”的重要性，忽略要求党员和党的领导干部严格遵守党规党法。

　　强世功表示，中国特色社会主义法治的发展，必然要在以德治国与依法治国相结合、党规与国法相结合的基础上，通过党内遵守党规党法来树立依法执政和严格守法的道德表率，从而通过“党内法治来带动国家法治”，即带动政府依法行政，司法机关依法裁判，普通百姓遵纪守法，从而实现以法治国。